Artículo del diario El País
La multitudinaria manifestación en Barcelona bajo el lema “Cataluña,
un nuevo Estado en Europa”, y la convocatoria de elecciones en clave
soberanista por parte de Artur Mas, han generado un nuevo escenario
político donde se plantea abiertamente la posibilidad de que Cataluña
deje de formar parte de España. Los que creemos que tal opción supondría
una catástrofe en términos políticos, económicos y de cohesión social,
tanto para Cataluña como para España —que no puede concebirse como tal
sin aquélla— debemos hacer un gran esfuerzo por evitar un choque de
trenes. Esto exige huir de las grandes declaraciones, y proponer
fórmulas de entendimiento que permitan evitar la ruptura. Y reconocer,
igualmente, que el encaje de Cataluña en España es un problema
estructural, de naturaleza constitucional, y como tal debe ser afrontado
de manera racional, con voluntad política de alcanzar acuerdos por
ambas partes, susceptibles de ser traducidos jurídicamente en una cada
vez más imprescindible reforma de la Constitución de 1978.
Para afrontar este enorme desafío, la teoría y la práctica del
federalismo como técnica de distribución del poder y de integración
política resulta fundamental. España, como Europa, será federal o no
será. El principal problema que plantea la apertura de un debate sobre
el federalismo es que no siempre se entiende de la misma manera. Baste
recordar que si en el contexto revolucionario francés, federalismo era
un término que se vinculaba a la disgregación y a la destrucción de la
unidad nacional, en Estados Unidos, el federalismo se concebía como una
técnica de integración y centralización frente a las tesis confederales.
Lamentablemente, en nuestro último proceso constituyente prevaleció una
visión negativa, similar a la francesa, y por ello se rechazó
expresamente. Como alternativa se sentaron las bases de un Estado
Autonómico, sin que en el texto constitucional se adoptaran las
decisiones básicas relativas a qué entes conformarían ese Estado, y más
importante, cuál sería el reparto de competencias entre ellos y los
poderes centrales, ni tampoco, obviamente, cuál sería su sistema de
financiación. Desde una perspectiva jurídica el modelo adolece, por su
apertura indefinida, de falta de rigor y de estabilidad. Desde una
perspectiva política, el panorama actual demuestra que no ha servido
para satisfacer las demandas de un significativo número de ciudadanos de
Cataluña.
En este contexto, ha llegado la hora de reemplazar el modelo
autonómico por uno auténticamente federal. Y aunque es cierto que
existen diversas modalidades de federalismo, no lo es menos que todas
tienen unos elementos comunes. Todo Estado Federal se sustenta en una
determinada cultura política, la del pacto y el entendimiento que da
lugar a la lealtad federal y en una Constitución federal. La
Constitución federal establece quiénes son los Estados miembros y que
competencias tienen; atribuye a un órgano independiente la facultad de
resolver, conforme a criterios jurídicos y no de oportunidad, las
controversias entre los Estados miembros y la Federación; y define
también con claridad el sistema de financiación de los Estados miembros y
de la Federación.
La apertura de un debate político sobre la reforma de la Constitución
en clave federal debiera dejar de lado sentimientos y agravios, y
centrarse en buscar las mejores respuestas a los interrogantes
mencionados. Y ello, teniendo presente los dos objetivos básicos del
federalismo: lograr un funcionamiento más eficaz del Estado y una mejor
prestación de los servicios al ciudadano; y fortalecer la integración
política al garantizar la diversidad y el autogobierno de los Estados
miembros. Esto requiere, en primer lugar, determinar cuántos Estados
deberían componer el Estado Federal español partiendo de que 17,
seguramente, son demasiados. Exigiría, a continuación, analizar qué
competencias debe ejercer el poder central y cuáles los Estados
miembros, con objeto de atribuir la competencia a quien pueda ejercerla
de forma más eficaz y a menor coste. Y ello sin olvidar que muchas
competencias han sido cedidas, y otras deberán serlo en el futuro, a las
instituciones europeas. Y por último, implicaría alcanzar un acuerdo
sobre el mecanismo de financiación que, basado en el inexcusable
principio de solidaridad, podría incluir el principio de ordinalidad tal
y como lo entiende el Tribunal Constitucional alemán para evitar que
tras las transferencias de nivelación, los Estados de mayores ingresos
pierdan posiciones en lo que se refiere a capacidad de gasto.
El reto de quienes defendemos el mantenimiento de la unidad del
Estado es ofrecer a los ciudadanos de Cataluña, un proyecto ilusionante
de encaje en nuestro Estado Constitucional. Con una Constitución
federal, Cataluña podría contar con estructuras de Estado, las propias
de un Estado miembro, y podría mejorar su financiación. Ahora bien, el
pacto federal supondría el abandono de objetivos independentistas y
veleidades secesionistas. El pacto federal, que tendría que ser
refrendado por el pueblo español en el referéndum preceptivo que el
artículo 168 exige para la reforma constitucional, contribuiría además a
insuflar savia viva en la Constitución. La reforma de la Constitución
en clave federal debería aprovecharse también para adaptarla al estadio
actual de la integración europea cuyo horizonte último es igualmente
federal.
Javier Tajadura Tejada es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.
